(ANALISIS KOMPARATIF ANTARA PASAL 47 PP. 41/2007 DENGAN PERMENDAGRI 20/2008)
Sebagaimana dimaklumi, “roh” One Stop Service secara legalistik-formal tertuang dalam Pasal 47 PP. No. 41/2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah, yang kutipan lengkapnya berbunyi :
- Untuk meningkatkan dan keterpaduan pelayanan masyarakat di bidang perizinan yang bersifat lintas sektor, gubernur/bupati/walikota DAPAT membentuk unit pelayanan terpadu;
- Unit pelayanan terpadu merupakan gabungan dari unsur-unsur perangkat daerah yang menyelenggarakan fungsi perizinan;
- Unit pelayanan terpadu didukung oleh sebuah SEKRETARIAT sebagai bagian dari perangkat daerah;
Dari rujukan ini, terbit Permendagri Nomor 20 Tahun 2008 tentang Pedoman Organisasi dan Tata Kerja Unit Pelayanan Perizinan Terpadu di Daerah, yang dalam persepsi dan telaahan lebih lanjut justru jauh dari “hakikat organisasi” dan ilmu-ilmu manajemen untuk lembaga yang bernama SEKRETARIAT.
Dalam Permendagri tadi, lembaga ini¾yang oleh Permendagri diberi nama BADAN/KANTOR [kontradiktif dengan ketentuan Pasal 47 di atas]¾dilengkapi dengan kewenangan “EKSEKUSI” (=penandatanganan perizinan, Pasal 6 Permendagri). Bahkan jika dikaji lebih jauh lagi, Permendagri ini “mencakup” SEMUA JENIS IZIN (bukan Izin Lintas Sektor, sbgmn Pasal 47 PP 41/2007), dan terkesan MEWAJIBKAN daerah untuk membentuknya. Dan yang juga harus digarisbawahi adalah pemaknaan “gabungan unsur perangkat daerah”; yang menurut interpretasi logisme berarti “unsur-unsur SKPD/OPD” yang berada di sekretariat merupakan “pegawai yang ditugaskan/ditempatkan oleh SKPD/OPD induknya”, dan bukan merupakan pegawai definitif sekretariat. Dalam praktik pelaksanaan sekarang ini, interpretasi atas Pasal 47 PP. 41 Tahun 2007 kedalam Permendagri Nomor 20 Tahun 2008 cenderung tidak sejalan (kontradiktif).
Pertanyaannya adalah : “Adakah lembaga bernama SEKRETARIAT memiliki kewenangan EKSEKUSI…?” (secara logika itu bisa saja dilakukan, tetapi implikasinya akan semakin panjang¾dapat dilihat dari bahasan lebih lanjut).
Dengan pemberian kewenangan tersebut, yang terjadi adalah SENTRALISASI PENANDATANGANAN PERIZINAN. Dalam konteks Hukum Administrasi Negara yang coba saya pelajari ternyata penandatanganan tunggal oleh hanya pada SATU LEMBAGA/BADAN/KEPALA malah semakin membuat ruwet tali temali hukumnya. Persoalan dan pertanyaan lebih lanjut semakin kompleks dan tak mudah untuk diatasi/dijawab :Bagaimanakah kualifikasi dan kompetensi personel yang berada di lembaga itu…? Bagaimanakah wujud tata naskah yang harus diadopsi…? Logiskah dan benarkah sesama lembaga dalam satu tingkatan saling meniadakan/membatalkan ketetapan perizinan…? Apakah perizinan suatu urusan…?
Jadi sederhananya, jika lembaga seperti yang dikehendaki Permendagri tadi tetap diteguhkan maka harus banyak aturan atau kewenangan (atributif ataupun delegatif) yang perlu dirombak, diubah dan diganti. Jelasnya, SISTEM HUKUM kita harus berubah.
Mengapa perlu diubah…? Jika ketentuan itu terus kita pertahankan dan dilaksanakan maka ketentuan peraturan perundang-undangan¾salah satunya¾yang menyangkut KETENTUAN PIDANA dalam berbagai undang-undang sektoral HARUS DIHAPUS/DITIADAKAN, terutama menyangkut keberadaan PENYIDIK PEGAWAI NEGERI SIPIL (PPNS).
Dalam setiap bab yang mengatur KETENTUAN PIDANA undang-undang sektoral selalu tercantum kalimat sebagai berikut¾hanya contoh :
- “SELAIN PENYIDIK PEJABAT POLRI, PEJABAT PEGAWAI NEGERI SIPIL TERTENTU DI LINGKUNGAN PEMERINTAH YANG LINGKUP TUGAS DAN TANGGUNG JAWABNYA DI BIDANG TEKNOLOGI INFORMASI DAN TRANSAKSI ELEKTRONIK DIBERI WEWENANG KHUSUS SEBAGAI PENYIDIK SEBAGAIMANA DIMAKSUD DALAM UNDANG-UNDANG TENTANG HUKUM ACARA PIDANA UNTUK MELAKUKAN PENYIDIKAN TINDAK PIDANA DI BIDANG TEKNOLOGI INFORMASI DAN TRANSAKSI ELEKTRONIK” (PASAL 42-UU 11/2008:ITE);
- “SELAIN PENYIDIK PEJABAT POLRI, PEJABAT PEGAWAI NEGERI SIPIL TERTENTU DI LINGKUNGAN DEPARTEMEN YANG LINGKUP TUGAS DAN TANGGUNG JAWABNYA DI BIDANG TELEKOMUNIKASI DIBERI WEWENANG KHUSUS SEBAGAI PENYIDIK SEBAGAIMANA DIMAKSUD DALAM UNDANG-UNDANG TENTANG HUKUMACARA PIDANA UNTUK MELAKUKAN PENYIDIKAN TINDAK PIDANA DI BIDANG TELEKOMUNIKASI” (PASAL 44-UU 36/1999:TELEKOMUNIKASI);
- SELAIN PENYIDIK PEJABAT POLRI, PEJABAT PEGAWAI NEGERI SIPIL TERTENTU DI LINGKUNGAN INSTANSI PEMERINTAH YANG LINGKUP TUGAS DAN TANGGUNG JAWABNYA DI BIDANG PERLINDUNGAN DAN PENGELOLAAN LINGKUNGAN HIDUP DIBERI WEWENANG SEBAGAI PENYIDIK SEBAGAIMANA DIMAKSUD DALAM HUKUM ACARA PIDANA UNTUK MELAKUKAN PENYIDIKAN TINDAK PIDANA LINGKUNGAN HIDUP” (PASAL 94-UU 32/2009:PERLINDUNGAN DAN PENGELOLAAN LINGKUNGAN HIDUP).
Tiga contoh ketentuan tentang eksistensi PPNS di atas akan selalu ada dan ditempatkan dalam Bab Ketentuan Pidana undang-undang sektoral. Ini dibuat dan diadakan sebagai pelaksanaan atas UU Nomor 8 Tahun 1981 tentang KUHAP, Pasal 6.
Jika otoritas penandatanganan diberikan HANYA PADA SATU LEMBAGA/BADAN/KEPALA maka tentu saja logika hukum lanjutannya adalah TIDAK ADA LAGI KEWENANGAN APAPUN yang melekat pada OPD teknis terkait kegiatan PENYIDIKAN atas PELANGGARAN penggunaan IZIN. Dalam konteks ini telah terjadi (maaf) “delegitimasi” OPD teknis atau lembaga lain yang memiliki fungsi penyelenggaraan perizinan.
Belum lagi apabila ketentuan ini disandingkan dengan UU Nomor 28/2009 tentang PAJAK DAERAH dan RETRIBUSI DAERAH. Dalam ketentuan umum, ranah perizinan yang disasar oleh Permendagri terkesan “mengingkari” pemaknaan “Perizinan Tertentu”, yaitu : “KEGIATAN TERTENTU PEMERINTAH DAERAH DALAM RANGKA PEMBERIAN IZIN KEPADA ORANG PRIBADI ATAU BADAN YANG DIMAKSUDKAN UNTUK PEMBINAAN, PENGATURAN, PENGENDALIAN DAN PENGAWASAN ATAS KEGIATAN, PEMANFAATAN RUANG, SERTA PENGGUNAAN SUMBER DAYA ALAM, BARANG, PRASARANA, ATAU FASILITAS TERTENTU GUNA MELINDUNGI KEPENTINGAN UMUM DAN MENJAGA KELESETARIAN LINGKUNGAN” (ref. PASAL 1 ANGKA 68).
Jelas bahwa esensi pemberian izin adalah pembinaan, pengaturan, pengendalian dan pengawasan(klop dengan konsepsi manajemen George Terry : POAC). Jadi kegiatan pemberian izin bukan semata-mata kegiatan administratif¾sejalan dengan materi paparan Prof. Asep Warlan Yusuf : “INTISARI HUKUM PERIZINAN”¾yang menyatakan bahwa :
“Persoalan perizinan tidak semata-mata menyangkut masalah teknis administratif, tetapi lebih dari itu perizinan akan terkait paling tidak dengan 5 (lima) hal pokok, yakni :
- a) tujuan, bahwa izin itu harus jelas dan pasti apa yang menjadi tujuan diterbitkannya izin tersebut;
- b) kewenangan, bahwa izin itu dapat dinyatakan sah apabila dilandasi oleh kewenangan yang sah daripihak yang mengeluarkan, yang mengawasi, dan yang menegakkan izin;
- c) substansi, bahwa izin itu seyogianya memuat norma-norma yang wajib ditaati oleh pemegang izin, apa yang boleh dan apa yang dilarang dilakukan. Secara substansial izin itu memuat berbagai persyaratan yang pada dasarnya untuk melindungi kepentingan keselamatan umum, lingkungan hidup, dan nilai-nilai yang berlaku dalam masyarakat;
- d) prosedur, bahwa untuk mendapatkan izin itu harus memenuhi berbagai prosedur, antara lain prosedur administratif, prosedur yuridis, prosedur teknis, dan prosedur manajerial;
- e) penegakan, bahwa setiap izin itu harus dapat dilaksanakan (implementatif) dan dapat ditegakkan (enforceable). Tingkat penegakan ini diukur dari sejauhmana pengawasan perzinan itu efektif dilakukan dan sejauhmana pula pengenaan sanksi dapat diterapkan terhadap setiap pelanggaran.
Jadi, perizinan merupakan kegiatan ke-sistem-an sebagai bagian dari fungsi-fungsi manajemen dan organisasi. Amat kompleks dan tak-terpisahkan antara satu fungsi dengan fungsi lainnya.
Amat banyak langkah lanjutan yang perlu ditempuh apabila OTORITAS PENANDATANGANAN PERIZINAN dibebankan HANYA PADA SATU LEMBAGA/BADAN/KEPALA.
Apakah pemaknaan PELAYANAN PERIZINAN TERPADU selalu IDENTIK dengan PENANDATANGANAN TUNGGAL oleh HANYA SATU LEMBAGA/BADAN/KEPALA…?
Hal lain yang juga akan tampak tidak konsisten adalah apabila menyandingkan Permendagri ini dengan Perpres Nomor 27 Tahun 2010 tentang Pelayanan Terpadu di Bidang Penanaman Modal.
Dalam pandangan saya, struktur/lembaga one stop service yang tidak akan banyak menimbulkan ekses hukum (mal-administrasi atau sengketa hukum) adalah penjabaran “hakikat” OSS sesuai dengan Pasal 47 PP. 41/2007. Ia hanya berbentuk SEKRETARIAT semata, yang memang ditempatkan sebagai unsur pendukung kegiatan administratif belaka, tanpa harus adanya pemberian OTORITAS PENANDATANGANAN.
Ia hanya mengoordinasikan, mengharmonisasi dan menyinergikan-mengintegrasikan perizinan dalam satu wadah (SAMSAT¾terlepas dari masih banyak persoalan didalamnya¾adalah contoh“gabungan unsur-unsur lembaga penyelenggara pemerintahan [POLRI, DISPENDA, JASA RAHARJA]” yang baik, dan tidak “menabrak” SISTEM HUKUM ADMINISTRASI NEGARA). Dalam konteks hukum administrasi negara yang sejati, konsepsi kelembagaan (unit) pelayanan terpadu semestinya tidak meniadakan “otoritas induk/awal” penyelenggara pelayanan administrasi pemerintahan dan pelayanan publik. Dan bilamana terjadi sengketa antar lembaga penyelenggara administrasi pemerintahan maka dapat dirujuk penyelesaian sebagaimana dinyatakan dalam RUU Administrasi Pemerintahan : “Apabila terdapat sengketa kewenangan maka Badan atau Pejabat Pemerintahan yang berwenang adalah Badan atau Pejabat Pemerintahan yang pertama kali menangani Urusan Administrasi Pemerintahan tersebut” [Pasal 5 RUU Administrasi Pemerintahan dan penjelasannya].
(Ilustrasi lampiran berikut ini menunjukkan perbedaan eksplanasi antara PP. Nomor 41/2007 dengan Permendagri No. 20/2008).
Demikian telaahan ini disampaikan agar kiranya menjadi bahan masukan, pertimbangan dan permenungan lebih lanjut.
(masih panjang telaahan ini jika saya detailkan lagi).
Sekian dan terima kasih.
